《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式開啟了地方環境管理體制改革的進程。推進《指導意見》的落實，關乎全面深化改革的戰略布局，關乎我國環境治理體系和治理能力現代化的大局，關乎實現生態環境質量總體改善的全面小康社會目標的全局。準確把握實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革（以下簡稱垂管改革）的邏輯與任務，是落實好《指導意見》的前提。

一、改革的大邏輯

垂管改革意義重大，時機成熟，刻不容緩。根據《指導意見》，垂管改革的任務，也是亮點可以總結為：兩個責任制度落實取得重大突破，兩項監測監管職能做出重要調整，四大組織體系需要再構，一系列能力建設將會得到加強；同時，需要探索若干重要問題。

總體上看，垂管改革的動因是解決現行環境監管體制不能適應改善生態環境質量要求的矛盾，是改革的問題導向；改革的動力和遵循是貫徹落實“四個全面”戰略布局和五大發展理念，以及黨中央和國務院關于生態文明建設和環境保護的一系列戰略部署，是改革的理論與方法導向；改革的目標是推進國家環境治理體系和治理能力現代化，為全面改善生態環境質量提供堅強體制保障，是改革的目標導向。這是垂管改革的大邏輯。

我國現行環境監管體制主要是從1988年設立國家環保局之后，歷經近30年逐步形成的。其總體特征是，橫向實行環保部門統一監督管理、相關部門分工協作的部門體制，縱向實行國家監察、地方監管、單位負責的分級體制，行政管理實行以塊為主的領導體制。1988年、1998年、2008年，3次大的監管體制改革的重點是提升同級政府內部環保部門的地位、強化職能、提高能力，帶動了整個環保系統的監管體制不斷發展和壯大，基本適應了各時期環境保護工作的總體需要。

然而，長期困擾我國環境監管工作的兩個基本體制性問題始終沒有能夠得到有效解決：一是在橫向體制中，部門環保職責的落實機制不健全，保護與發展責任往往兩張皮，不能實現職能職責的內在統一；二是在縱向體制中，地方政府對環境質量負責的法律責任往往落不到實處，重發展輕環保的問題比較普遍，缺乏專門的督察體制，由此引發地方保護、有法不依、執法不嚴、違法不究、環保機構隊伍建設滯后等一系列問題。在生態環境特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板的新形勢下，在黨中央、國務院高度重視生態文明建設和到2020年生態環境質量總體改善的新要求下，這兩個基本體制性問題變得更加突出。正如習近平總書記在黨的十八屆五中全會上所指出的，綜合起來，現行環保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任；二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預；三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求；四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。這是垂管改革的邏輯起點，是改革必須解決的關鍵問題。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出的治國理政新理念新思想新戰略，以及關于生態文明建設和環境保護的一系列重大部署，為推動解決環境監管體制的突出問題提供了堅強的理論指導、科學的方法路徑和強大的動力保障。環保領域的改革是全面深化改革的重要組成部分，垂管改革與生態文明體制“1+6”方案的改革，即環境治理基礎制度改革和監管體制改革形成環境治理體系改革的“一鳥兩翼”。基礎制度改革解決的是環境保護法律法規、政策和標準的結構性、科學性、有效性問題，垂管改革解決的是執行的組織體系、機制和能力問題。二者同步推動、協調推進，就可以全面推進環境治理體系和治理能力的現代化。這是改革的指導思想、方法和總目標。具體目標就是《指導意見》提出的，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任，增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性，適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，規范和加強地方環保機構隊伍建設，為建設天藍、地綠、水凈的美麗中國提供堅強體制保障。

因此，垂管改革意義重大，時機成熟，刻不容緩。根據《指導意見》，垂管改革的任務，也是亮點可以總結為：兩個責任制度落實取得重大突破，兩項監測監管職能做出重要調整，四大組織體系需要再構，一系列能力建設將會得到加強；同時，需要探索若干重要問題。

二、兩個責任制度落實取得重大突破

《指導意見》在界定和落實環境保護的黨政同責和相關部門責任方面的重要意義在于，將兩個責任固化到環境監管體制中，體現到職能上，將黨紀國法的規定落實到具體的組織體系中、實實在在的職責清單里、可評估可考核可追責的實施機制上。

垂管改革大大強化了現有法律關于地方政府及其相關工作部門的環境保護責任，并使之能落到實處。《指導意見》在界定和落實環境保護的黨政同責和相關部門的責任上取得重大突破，在環境保護中將會發揮基礎性和全局性的作用。

《環境保護法》第六條規定，地方各級人民政府應對本行政區域的環境質量負責。《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號）提出，實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制。首次以黨中央的文件明確了地方黨委的環境保護責任，體現了黨紀嚴于國法的精神。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（中辦發〔2015〕45號）提出，地方黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任。對于政府有關工作部門領導成員，規定了7種追責情形。正在開展的中央環保督察工作要求，切實落實地方黨委和政府環境保護主體責任，督察地方黨委和政府及其有關部門落實環境保護黨政同責和一崗雙責情況。

《指導意見》在界定和落實環境保護的黨政同責和相關部門責任方面的重要意義在于，將兩個責任固化到環境監管體制中，體現到職能上，將黨紀國法的規定落實到具體的組織體系中、實實在在的職責清單里、可評估可考核可追責的實施機制上。

三、兩項監測監管職能做出重要調整

對于環境執法職能主要由市縣兩級環保部門承擔，符合黨的十八屆四中全會關于加強基層法治建設和建立重心下移、力量下沉的法治工作機制的精神，也堅持了經多年實踐證明行之有效的屬地監管原則。

長期以來，我國環境監管的對象主要是企事業單位的環境違法行為。實際上，地方政府及其工作部門不執行環境保護法律法規和政策標準要求是后果“更嚴重的違法行為”，不考慮生態環境保護要求的決策是“更大的生態環境破壞和污染”，對企事業單位環境違法行為不嚴格監管是嚴重的瀆職、失職。為了落實對地方政府及其相關部門的監督責任，解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，根據《環境保護法》第六十六條關于上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督的規定，《指導意見》首次明確界定了環境監管的兩項基本職能和方法：一是對企事業單位等行政相對人的環境執法；一是對下級政府及其工作部門的監（督）察。

為了增強環境監察的統一性、權威性和有效性，借鑒中央環保督察的經驗，《指導意見》提出將市（地）縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，依法對市（地）縣黨委政府環境質量責任制履行情況，環境保護法律法規、標準、政策、規劃執行情況，以及黨政同責、一崗雙責落實情況進行環境監察。對于環境執法職能主要由市縣兩級環保部門承擔，符合黨的十八屆四中全會關于加強基層法治建設和建立重心下移、力量下沉的法治工作機制的精神，也堅持了經多年實踐證明行之有效的屬地監管原則。

另一項重要職能調整是生態環境質量監測、評價和考核工作。對于環境質量監測數據與老百姓的實際感受之間的一致性問題，多年來飽受詬病，其中一個原因是監測、評價和考核的體制獨立性問題。為了從體制上解決“既是運動員又是裁判員”的弊病，垂管改革將生態環境質量監測、評價和考核職能上收，由省級環保部門統一負責，實行省級考核、省級監測。市縣兩級政府是環境保護工作的“主力運動員”，國家和省級政府是獨立的“裁判員”。

四、四大組織體系需要再構

機構是落實制度、履行職能的載體。基本責任制度和重要職能的改革，必然要調整相應的機構設置。針對現行環保監管體制存在的4個突出問題，根據兩大責任制度和兩項重要職能的改革變化，《指導意見》對地方環境監管組織體系做出4方面的調整，即環境監察體系、執法體系、環境監測體系和環保行政主管部門。 此外，《指導意見》對承擔鄉鎮（街道）環保責任的機構和人員也提出明確要求，這是打通環保監管“最后一公里”的重要契機。

五、能力建設將得到加強

對職能和機構做出調整的同時，加強地方環保機構與隊伍能力建設是垂管改革的重要任務。

對職能和機構做出調整的同時，加強地方環保機構與隊伍能力建設是垂管改革的重要任務。為此，《指導意見》提出了8項要求。

一是將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。二是盡快出臺環保監測監察執法等方面的規范性文件，全面推進環保監測監察執法能力標準化建設。三是強化環境監察職能，建立健全環境監察體系，加強對環境監察工作的組織領導，包括配強省級環保廳（局）專職負責環境監察的領導、加強環境監察工作內設機構建設，研究建立環境監察專員制度等。四是加強縣級環境監測機構的能力建設，妥善解決監測機構改革中監測資質問題。五是實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。市縣兩級環保機構精簡的人員編制要重點充實一線環境執法力量。六是監測監察執法管理體系改革中，人財物管理與職能機構調整實行統一配套。七是在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統籌解決好體制改革涉及的環保機構和身份編制問題，保障環保部門履職需要。八是加強黨組織建設。

六、有關問題仍需探索

探索的問題，不是要不要解決，而是必須要加以解決，只是解決的方式方法和模式需要結合各地實際，可能是不同的。

改革是對現狀的調整與革新，堅持的是問題和目標導向，解決的是主要矛盾。《指導意見》對垂管改革的主要任務提出了明確的要求，可以作為施工圖去實施，但《指導意見》不可能窮盡所有的體制弊端，在規定的改革任務的落實過程中也會出現一些新的問題。因此，《指導意見》提出了一些需要通過試點或經過較長一段實踐來探索的問題。但探索的問題，不是要不要解決，而是必須要加以解決，只是解決的方式方法和模式需要結合各地實際，可能是不同的。

根據指導意見，這些問題主要包括：一是跨區域跨流域環境管理問題；二是環境保護議事協調機制問題；三是環保部門內部縱向和橫向的協調問題；四是環保部門與屬地黨委政府及其相關工作部門的協作問題；五是環境監測執法信息共享問題；六是鄉鎮環保機構與隊伍的職責界定和隸屬關系問題；七是環境監察機構建設、監察方式，以及監察專員制度的建立等問題。

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延伸閱讀

【垂直管理機構】

指中央政府或地方政府部門、單位為處理在地方的事務而設置的若干派出機構或分支機構，也稱“條管機構”。中央政府或上級政府部門、單位與其派出機構或分支機構是垂直領導關系，其機構設置、人員編制、財務、物資供應等均由上級政府部門直接管理，地方政府對設立在本行政區域內的這些機構、單位沒有直接管理關系。

垂直管理部門對分支機構或派出機構實行垂直管理，主要是由有關法律法規授權。垂直管理主要分為中央政府部門垂直管理、派出機構、省以下垂直管理。

在職能部門具體實現垂直管理的過程中，可以采取派駐機構、派出機構與雙重管理3種不同的模式。

【派駐機構】

指中央和國家機關以及縣以上地方黨委、政府的有關工作部門，在履行職責過程中向行業和下級派出人員組成的辦事機構。派駐機構一般受派出單位直接領導和統一管理。

中紀委在2014年對于派駐機構的最新解釋中，派駐機構不再承擔應由駐在部門承擔的、屬于主體責任范圍內的日常工作，專注監督執紀問責。

【派出機構】

是指作為某一級人民政府或職能部門的行政機關，根據實際需要針對某項特定行政事務派駐到某區域或某機構，代表派出者行使某些方面職權的工作機構。派出機構不是一級國家行政機關，一般情況下不是獨立的行政主體，不能以自己的名義行為和由自身對其行為負責，除非有法律法規的專門授權。但在《行政復議法》中規定的幾種實行垂直領導的工作部門，其區縣級的機關稱為上一級管理部門的“分局”，使其具有了上一級工作部門派出機構的性質，但其仍具有獨立的行政主體資格的地位。

【雙重管理】

與分級管理（屬地化管理）相對應。采用雙重管理的政府職能部門通常實行地方政府和上級同類型部門的“雙重領導”，上級業務主管部門黨組（黨委）和地方黨委按照中央有關規定及干部管理職責，以一方為主、一方協助的管理方式，對部分部門、單位的干部進行共同管理。現有的雙重管理體制可分為以領導干部地方管理為主和以上級職能部門為主兩種。

【監察與環境監察】

監察指對國家行政機關或工作人員的監督（督促）考察及檢舉。《行政監察法》總則第二條規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察”。一般認為，在我國監察特指設立在各級政府內的專司監察職能的機構，依法對國家行政機關及其工作人員執行法律、法規、規章、政策、履行職責的情況進行檢查、監督，對行政違法、違紀行為實行糾舉、懲戒的活動。

本次改革中的“環境監察”可以理解為：省級環保部門代表省級黨委政府，依據國家法律法規和黨中央、國務院有關要求，通過省級環境監察機構或派駐屬地的環境監察機構，采取列席駐在市（地）縣政府相關會議、開展日常駐點監察、參與督察巡視等方式，對市（地）縣黨委政府及其部門環境保護“黨政同責”“一崗雙責”落實情況進行監督檢查，也就是環保系統內部常用的“督政”。

【執法與環境執法】

執法指以國家的名義對社會生產生活進行全面管理的過程中，國家行政機關依照法定職權和法定程序，行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動。執法對象可以是企業，也可以是公民個人。環境執法則主要是指環境執法機構依法對企事業單位環境行為進行監管執法的活動，也就是環保系統內部常用的“查企”。